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深化改革 創新制度 努力開創政府采購工作新局面

深化改革 創新制度 努力開創政府采購工作新局面

 

財政部副部長  劉昆

 

一、十年政府采購制度改革的簡要回顧

政府采購制度是公共財政管理的重要內容,也是政府調控經濟的有效手段。作為引領公共財政支出管理改革的三駕馬車之一,我國的政府采購制度在推進社會主義市場經濟體制和公共財政體制建設的歷史背景下應運而生。從1996年開始試點到1998年全面啟動,特別是2003年政府采購法開始實施的十年來,政府采購制度步入法制化管理的軌道。沿著擴面增量和規范管理的主線穩步推進,走出了一條從無到有、從點到面、從小到大,具有中國特色的政府采購制度改革之路。

一是政府采購的范圍和規模不斷擴大。采購實施范圍從貨物類采購向工程類、服務類采購擴展,從傳統的通用類貨物服務向專業新型貨物服務擴展,從滿足機關單位辦公需要向為社會提供公共服務擴展。全國政府采購規模由2002年的1009億元增加到2012年的13977億元,占財政支出的比重也相應由4.6%提高到11.1%

二是政府采購法規制度體系不斷健全。目前我國已初步形成了以政府采購法為統領、以部門規章為依托的政府采購法律制度框架,涵蓋了體制機制、執行操作、基礎管理及監督處罰等各個方面的內容。依據公平、公正、公開原則架構的政府采購制度,改變了傳統的政府部門自由隨意采購的局面,確立了依法采購的市場規制,有效規范了政府支出行為和政府采購市場交易秩序,奠定了政府采購市場良性發展的基石。

三是政府采購管理體制機制不斷完善。基本建立了管采分離、機構分設、政事分開、相互制約的工作機制,形成了以集中采購為主、分散采購為輔的采購格局,確立了以公開招標為主要采購方式的交易模式,促進了統一規范、有序競爭并對外開放的政府采購市場逐步形成。2012年全國采購規模中公開招標占比83.8%,政府集中采購占比65.2%

四是政府采購政策成效不斷顯現。探索實行促進節能減排的綠色采購政策,建立了強制采購節能產品和優先采購環保產品的基本制度。支持中小企業發展的政府采購政策框架基本形成,2012年全國政府采購規模中中小企業獲得的合同份額近80%。全面加強政府采購進口產品審核管理,全國政府采購總量中進口產品比例保持在3%以內。這些政府采購政策的實踐,豐富了財政調控的方式和手段,促進了產業政策落實,顯示出其作為宏觀調控手段的重要作用。

五是政府采購開放談判穩步推進。在我國加快融入全球經濟一體化并從中受益的背景下,為了履行入世承諾,2007年底我國向WTO提交了加入《政府采購協定》(GPA)申請書和初步出價,啟動了加入談判工作。目前,已提交了4份出價,按時履行了我國各項承諾,實現了預定的談判工作目標。與此同時,積極應對中美、中歐高層對話機制下政府采購議題談判,參與我國與有關國家地區自貿區協定、亞太經濟合作組織(APEC)、經濟合作與發展組織(OECD)等雙邊和多邊機制下的政府采購磋商和交流。積極談判和深入交流增進了理解,促進了共識,實現了預計談判工作目標,也提高了政府采購應對國際化的能力。

十多年的改革實踐表明,政府采購法確立的政府采購管理基本制度,順應了我國社會主義市場經濟體制建設的客觀要求,符合行政體制改革的方向。政府采購制度確立的公平競爭、管采分離和成本效益原則,已逐步深入到政府采購活動的方方面面,推動了建設法制、責任、廉潔和服務政府的進程。作為公共財政管理的一項重要制度安排,政府采購制度的實施不僅節約了大量財政資金,而且對于創造公平競爭的市場環境、促進反腐倡廉以及推動實現國家經濟社會目標發揮著重要的作用,彰顯了制度的先進性和蓬勃的生命力。

在看到成績的同時,我們也清醒地認識到,政府采購制度的建設完善是個長期的過程,與行政體制改革要求及國際上比較成熟的政府采購制度相比,我們還有很大差距。政府采購無論是在結果評價還是活動的規范上,都尚未達到制度的預期目標。

一是規范效率目標遠未實現。政府采購制度既是財政管理制度,也是預防腐敗的陽光制度,規范與效率的統一是制度設計的題中應有之義。但從十年來采購監管的實踐看,一方面,我們強調公開招標,而公開招標法定時間最快也需40多天,采購效率低的問題飽受社會詬病。而另一方面,不少采購結果卻并沒有實現物有所值的目標,不少公開招標反而出現被操控現象,這種既犧牲效率又未真正實現規范的效果,與政府行政體制改革的效能要求嚴重不適應。

二是高價采購與低價惡性競爭的現象并存。一方面,媒體多次曝光豪華采購、高價采購事件,特別是2012年社科院的相關報告引起了廣泛的社會反響,協議供貨采購中高價問題較為突出。另一方面,企業及產業部門又集中反映采購市場低價惡性競爭問題,出現劣幣驅逐良幣現象,不利于產業發展。缺乏有效競爭與沒有質量保證的交易價格都是扭曲的價格,這些高價低價現象充分說明了政府采購的市場規則并不完善。

三是監管需要與監管能力出現新的矛盾。隨著我國經濟社會的發展與政府職能的轉變,政府采購越來越廣泛深入地介入各政府機關單位的履職過程中,加強政府采購監管的呼聲日高。而政府采購法與招標投標法并存的格局,特別是部分地方在公共資源交易市場建設中實行的一委一辦一中心的管理體制,與政府采購法規定的管采分離原則不符,大大限制了采購監管部門的監管能力。同時,各級政府財政、審計、監察等監管部門過多關注對采購過程的監管,也導致了監管力量的分散。探索新時期行之有效的監管體系與方式,是當前政府采購制度改革面臨的重大課題。

四是采購扶持政策與公平競爭原則難于平衡。理論上講,政府采購對特定對象的扶持政策是為了實現更高層次的社會公平正義。但近幾年來,政府采購除落實國家層面要求的支持節能環保、購買國貨、扶持中小企業、支持自主創新等政策功能外,各部門、各地方提出的扶持政策要求也越來越多。有些考慮不夠周全的措施,存在與GPA規則及我國對外開放承諾和政府采購法公平競爭原則不相容的可能性,也容易被作為市場保護的手段。當前的政府采購市場不但存在已有扶持政策不落實的問題,也存在地區或行業保護趨勢明顯的問題。

五是人員素質與采購專業化要求不相適應。從全球范圍看,各國政府采購都在向專業化采購轉變。雖然截至2012年底,全國縣級以上共設立集中采購機構2345家,從業人員約1.6萬人;社會代理機構3000多家,從業人員約4.8萬人;納入專家庫管理的評審專家23萬多人,政府采購專業人員隊伍不斷壯大。但從實際情況看,專家不專的現象較為普遍,社會中介代理機構在低水平上代理采購業務,而各級政府設立的集中采購代理機構也缺乏專業化的發展定位,這些機構人員的現狀,較大程度上制約了我國政府采購制度功能的發揮。

二、政府采購制度改革面臨的新形勢和新任務

黨的十八屆三中全會,是在我國改革進入攻堅期和深水區的關鍵時刻召開的一次具有重要歷史和現實意義的會議。全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),描繪了在新的歷史起點上全面深化改革的新藍圖、新愿景,提出了完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標,明確了深化經濟體制改革、加快轉變政府職能、深化財稅體制改革、構建開放型經濟新體制、強化權力運行制約和監督體系等改革部署。這就要求深化政府采購制度改革,必須服從服務于加快完善現代市場體系,堅持公開公平公正的市場競爭原則,明確采購過程中的對等責權,完善公平交易的核心市場規則,推動統一開放、競爭有序的政府采購市場體系形成;必須服從服務于加快政府職能轉變,進一步簡化程序、改革監管方式,努力推動提高行政效能,提高政府購買公共服務的保障能力;必須服從服務于建立現代財政制度,推動政府采購需求管理與預算經費標準、公共服務績效標準相結合,豐富政府采購的政策功能,強化財政政策在國家治理體系中的宏觀調控能力;必須服從服務于構建開放型經濟新體制,遵循GPA的非歧視和透明度原則、加強電子化手段管理等要求,對我國政府采購制度進行必要的改革和重構,注重改革的系統性、協同性、完整性和前瞻性。

當前和今后一段時期,深化政府采購制度改革,就是要圍繞貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和財政十二五發展改革目標,統籌國內改革和對外開放兩個大局,推動政府采購管理從程序導向型向結果導向型的重大變革,更好地發揮政府采購制度在實現經濟社會發展目標、提供優質高效公共服務、提高政府治理能力等方面的積極作用。具體地講,就是要實現四個轉變

(一)在制度目標上,要從注重節資防腐向實現物有所值轉變。政府采購制度在西方市場經濟國家二百多年的發展歷程中,逐步確立了物有所值的價值取向,完成了將評判采購活動的標準從少花錢花得值的轉變。雖在二戰后一度擴大到更豐富的經濟社會政策含義,但在上世紀80年代西方各國新公共運動后,又逐步回歸到政府采購質量、價格與效率核心三要素的平衡上來。物有所值是與服務政府、效能政府相對應的一個概念,借鑒西方發達國家物有所值的政府采購理念,就是要調整政府采購制度的管理重心,保障實現政府有關經濟社會政策目標,就是要改革監管方式,從根本上提高行政效能。我國現階段的政府采購制度體系把節約財政資金和預防腐敗目標放在突出位置上,過多強調完全市場競爭與采購程序限定,輕視對采購需求與驗收的管理。這不僅導致目前政府采購效率不高且質量無法保障,也弱化了其他經濟社會目標的實現。在新的形勢下,推進政府采購改革,就是要確立政府采購物有所值制度目標,加強頂層設計,確保制度體系的整體性、統一性、協調性與前瞻性。一是要完善公平交易的市場規則,從根本上夯實政府采購制度的運行基礎;二是要推進監督方式改革,適當簡化程序,加強對采購結果的評價管理;三是推動政府采購業務向專業化方向發展,實現政府采購質量、價格、效率的內在統一;四是拓展政府采購政策功能,協調處理好政府采購經濟與社會目標的平衡關系。

(二)在市場規范上,要從注重公平競爭向完善市場規則轉變。十八屆三中全會的《決定》,提出了要推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化的市場機制建設目標,指明了市場規則的核心作用。從西方發達國家政府采購公平交易核心機制來看,均是針對不同的采購對象設定不同的采購程序、評審方法以及不同的合同文本要求,并賦予采購人明確或選擇采購需求的權力以及供應商選擇合理報價的權力。這種先確立明確需求、后競爭報價的市場交易規則,不僅大大降低了交易成本,也大大降低了采購人員在采購活動中的道德風險。我國政府采購法雖然也確立了公平交易原則,但在制度設計上主要側重于保障市場競爭,強調的是給予所有潛在供應商平等參與權,而對保障交易公平的市場規則卻缺乏相應的細化規定,導致實踐中出現了采購需求不清、采購方式適用錯誤、評分方法設定混亂、評審標準不明確等一系列問題。要規范交易行為,保障市場有效性,就要重塑我國政府采購制度的市場規則。一是要明確需求特點、采購方式,評審方法、合同文本及評價方式的縱向對應規則,所有采購方式中的程序設計都要符合先提供或獲得明確需求、后競爭報價的原則要求。二是要明確采購人需求責任。應通過法律制度規定強化采購人在采購活動前或采購活動中提供或獲得合理明確需求的責任。三是要改革現行評審制度。對采購人提供明確需求的通用貨物或服務,原則上采用最低評標價法;對技術復雜、性質特殊的項目可以采用綜合評分法,但評分因素應當設定在與報價相關的技術或服務上,且標準要明確;對無法明確需求需供應商提供解決方案或設計方案的項目,引入兩階段招標或談判。四是加快政府采購信息化建設。通過信息化手段,推進政府采購標準化建設,提高政府采購效率和政府采購活動透明度,促進形成全國統一的政府采購電子化無形市場。

(三)在操作執行上,要從注重程序合規向專業化采購轉變。從國際政府采購發展經驗看,要適應提高行政效能要求,關鍵是在操作執行上將從重程序的合規性采購轉變為重需求的專業化采購。這種專業化主要反映在要求采購人保障需求目標的三個遞進層次上:一是需求標準的完整性、準確性和合規性;二是需求標準的經濟性及與產業的適應性;三是對產業發展的導向性。為此,美國實行了合同官制度,歐洲一些國家也對采購人員提出了相當高的專業要求。而我國政府采購法及相關制度對采購專業化的要求重視不夠,采購人和采購代理機構往往較為注重程序規范以實現采購的合法性,忽視對采購項目需求特點的研究和采購業務專業化水平的提高,這是造成采購結果質次價高的重要原因。目前,社會中介代理機構的主要業務大都停留在程序代理而非需求研究代理,同質化發展與惡性競爭問題嚴重。而一些集中采購機構也將自身定位在采購權的行使上,缺乏專業化的發展動力。下一步,要在通過《政府采購法實施條例》明確新的交易規則及采購人需求責任的基礎上,大力推進政府采購行業向專業化方向發展。一是推動采購人加強需求研究管理。特別是結合國務院《關于向社會力量購買服務的指導意見》要求,開展對特殊專用設備及政府購買公共服務品目的需求標準制定工作。二是推動集中采購機構的專業化發展定位。要按照國務院《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》要求,推進集中采購機構競爭,促進集中采購機構加強對通用類貨物和服務需求標準及招標文件的研究,改進服務,提高效率,不斷提高集中采購的專業化水平。三是鼓勵社會代理機構走差異化的發展道路,根據本單位人員的專業特點,確定重點代理領域,提高細分領域代理的專業化水平,真正做大做強。同時,各級采購監管部門也要完善對集中采購機構和社會代理機構的考核及檢查體系,建立健全相關考核和檢查指標,加強對采購專業人員的培訓,停止抽簽決定采購項目代理機構的做法,推動采購組織活動從程序合規向專業化采購轉變。

(四)在監管方式上,要從注重過程控制向結果評價轉變。從長遠看,在市場交易規則明確的基礎上,應擴大采購人在采購方式選擇及需求標準制定方面的自主權,而通過爭議處理和結果評價來保障采購行為的規范性,這是提高行政效能的根本途徑。目前,我國政府采購法確立了管采分離管理體制,雖然符合決策權、執行權、監督權制約協調的行政體制改革方向,但整個監管體系主要針對采購活動設計。不僅在上設定了選擇代理機構、專家評審環節,而且在采購方式變更上也作了嚴格的程序限制。在解決程序空轉、效率低下、無人對采購結果負責等問題上制度規范不足,程序上也有改善的余地。必須予以改進,在提高效率和社會效益的同時,還要防范廉政風險。要適應當前行政體制改革要求,在政府采購法修訂前,應通過相關制度對現行做法進行調整。一是改革評審專家管理。通過制度調整將評審專家的作用由評審環節前移至采購需求制定環節,對技術復雜、專業性強的專用設備和購買公共服務等項目,適當放寬專家選擇來源。二是合理選擇采購方式。按照項目的需求特點和效率要求,細化區分各采購方式適用范圍,簡化審批程序,對技術復雜、專業性強的專用設備和購買公共服務等難以明確需求的項目,應從制度上明確采取競爭性談判方式開展采購。三是加大信息公開力度。強制性公開政府采購項目的預算情況、采購過程、采購結果及采購合同,確保各項信息及時、完整、規范披露,主動接受社會各方的監督,在降低監督成本的同時提升監督效果。四是逐步建立采購結果評價制度。結合預算績效評價工作,圍繞質量、價格、效率等核心要素,設立科學合理的采購結果評價依據和指標體系,對政府采購的資金節約、政策效能、透明程度以及合法性、公正性進行綜合、客觀評價。五是充分發揮審計監督作用。通過完善相關信息記錄,為審計部門以采購合同為起點倒追采購過程的縱向審計監督提供基礎,強化審計監督效果。

三、當前和今后一個時期重點推進的幾項工作

全面深化政府采購制度改革的思路已經明確,各地各部門要切實轉變思想,提高認識,不能把政府采購制度改革看成是一個部門獨立的工作,而應該將其放到經濟發展的全局中去考慮,政府采購工作只能加強,不能削弱。要將政府采購制度改革列入重要議事日程,堅定不移地向前推進,保持改革的力度不減、勢頭不弱、成果不斷。當前和今后一個時期,要著力抓好以下幾個方面工作:

(一)著力加強政府采購法律制度體系建設。在填補制度空白方面,財政部近年來重點抓了《政府采購法實施條例》、《政府采購非招標采購方式管理辦法》這兩個大的制度立法工作。對于條例,財政部配合國務院法制辦已先后進行了十余次的修改完善,目前起草階段任務已基本完成,按國務院的立法計劃,正在履行相關立法程序。對于非招標方式管理辦法,目前已經財政部部長辦公會討論通過,很快將以部門規章的形式發布,將廣泛應用于技術復雜、性質特殊的貨物和公共服務采購。在制度修訂完善方面,我們以貫徹落實條例為重點,聯合各地財政部門,啟動了政府采購貨物服務招標投標、投訴處理、信息公告、代理機構認定等部門規章的修訂工作,目前這些工作正在進行中。此外,《政府采購本國貨物管理暫行辦法》、《協議供貨管理辦法》、《關于政府采購工程執行政府采購政策的通知》等重要管理制度也正在擬定中。上述我們深化改革的有關措施,均在目前起草或修訂的制度辦法中作了相應規定。希望各地各部門也要高度重視制度建設,結合本地區和部門實際積極開展制度的填平補齊工作,努力做到用制度管采用制度管人

(二)著力擴大政府采購管理范圍。目前,我國政府采購規模小、范圍窄,服務項目是主要短板。《決定》提出要加快轉變政府職能,推廣政府購買服務,凡屬事務性管理服務,原則上都要引入競爭機制,通過合同、委托等方式向社會購買。不久前,國務院辦公廳印發了《關于向社會力量購買服務的指導意見》,明確要求按照公平、公開、公正原則,建立健全政府向社會力量購買服務機制,并按照政府采購有關規定開展購買工作。財政部正在研究制定《關于推進和規范服務項目政府采購工作的指導意見》,擬在按需求進行科學分類的基礎上,按照方式靈活、程序簡便、競爭有效、結果評價的原則組織開展政府購買服務工作。這項工作涉及財政工作的方方面面,各地財政部門要高度重視,將其作為黨組重要工作來抓,要動員財政部門各處室的力量,按照《指導意見》要求,制定工作方案,細化工作措施,及時研究解決試點工作中出現的新情況、新問題,努力推進政府購買服務工作。

(三)著力豐富政府采購政策體系。政府采購法雖然列出了政府采購政策在購買國貨、支持中小企業等方面的社會發展目標,但實施效果并不理想。究其原因主要是《政府采購法》沒有專門規定采購人對落實政府采購政策的相關法律責任,現行采購程序及評審制度規定也不利于采購政策的實施。此外,現行政府采購的法律分割及政府采購適用范圍小也是重要原因。要處理好政府采購經濟與社會目標的平衡關系,充分利用政府采購政策工具推動經濟社會目標全面發展,政府采購法律制度需要推進三個層面的改革:一是要將社會目標要求納入政府采購的法律規范,在采購需求確定、評審制度選擇及績效評價指標中有相應的明確規定。二是清理社會目標排序。從國外相關制度看,不僅有購買國貨、扶持小微企業、支持節能環保再生能源及科技創新等涉及產業發展的領域,還有勞動保護、職業安全、婦女權益、殘疾人就業等社會責任方面的目標,要區分不同性質要求分別采用不同的手段予以支持。三是豐富政策工具。要明確采購標準、預算預留、評分優惠及企業或產品清單的政策用途。此外,還應深入研究安全性審查、政府服務對等開放規則等新的政府采購政策工具。目前,部分地方出臺了購買本地產品等針對本地區的政府采購優惠政策,不符合十八屆三中全會建立全國統一市場的精神,必須進行清理和廢除,以促進形成全國統一的政府采購市場。

(四)著力推進政府采購信息化和標準化建設。政府采購信息化建設的目標是建設全國統一的政府采購管理交易系統。20131月,財政部印發了《全國政府采購管理交易系統建設總體規劃》和《政府采購業務基礎數據規范》,為建設全國統一的政府采購信息管理系統提供了基礎規范。我們要力爭用三年的時間,建立起全國互聯互通的政府采購管理交易系統,實現政府采購業務的全流程、全電子化操作。目前,系統建設進展順利,中央本級的管理交易系統、全國共享基礎數據庫已開始逐步試運行。從我們了解的情況看,各地也在加快管理交易一體化的政府采購系統建設。與此同時,財政部也加大了政府采購標準化建設力度,正在著手研究招投標文件、格式合同等標準文本,制定政府采購操作工作規程、需求編制規范等,以推動政府采購的科學化規范化管理和政府采購市場的統一進程。

(五)著力推進各類改革創新試點。圍繞貫徹落實中央關于厲行節約,反對浪費的要求,為破解部分政府采購項目價格虛高的難題,財政部目前正在大力推進各類改革試點:一是大力推進批量集中采購改革。中央單位從20118月起開始對臺式計算機和打印機推行批量集中采購改革試點,有效遏制了協議供貨的價格虛高,加強了政府采購需求管理,2013年已將試點品目擴大到便攜式計算機、空調、復印機、復印紙等7個品目。20138月,財政部出臺了《中央預算單位批量集中采購管理暫行辦法》。下一步,各級財政部門要根據中共中央、國務院《黨政機關厲行節約反對浪費條例》要求,在本級財政推開批量集中采購改革工作。二是改進協議供貨方式。目前,我們正借鑒國外簡化采購程序的做法,按照市場可選、價格可比、耗材通用、公務卡支付的原則,運用市場選擇機制和電子化手段進行新的協議供貨改革試點,并同步開展管理辦法的研究工作。希望通過新的辦法,徹底改變現行協議供貨與市場脫節的狀況,杜絕政府采購特供產品、專供產品,遏制豪華采購天價采購,進一步提高采購效率。三是推行公務機票購買改革。目前,已會同相關部門完成了改革方案的研究起草工作,將通過實行在市場價基礎上折上折的雙優惠票價的方式,促進降低行政成本。該項改革爭取2014年中央預算單位全部實施,省級預算單位逐步實施。四是研究建立統一規范的公共資源交易平臺問題。我們的初步意見是,任何一項改革,都應當將遵法守法作為基本要求,公共資源交易平臺建設方案應當符合政府采購法規定,應當堅持電子化無形市場的方向。

(六)著力推進專業化隊伍建設。建設一支專業素質過硬、知識結構全面、滿足職業化要求的高素質隊伍,是深化政府采購制度改革的前提條件,也是確保改革任務落實的必然要求。下一步,一是建立從業人員考試培訓制度。要提高政府內部采購人員素質,對政府內部采購人員進行職業水平評價;要建立采購代理機構從業人員培訓制度,經考試合格后方可上崗。同時,推進評審專家細化分類改革,建立健全對評審專家的準入、培訓、評價和清退制度。二是建立政府采購信用體系。加強對政府采購供應商和從業人員信用信息的收集、整理、公示和應用,制定行業信用評價方法和標準,打破地區部門條塊分割與行業保護,形成全國范圍內政府采購信用信息的互聯互通和互認共享。三是成立政府采購行業協會。加強行業自律,強化市場主體的社會公德意識,將誠信建設的要求內化為自身的道德標準和行為準則,自覺擔負起法律責任和社會責任;弘揚積極向上的采購文化,大力加強政府領域道德建設,努力形成講誠信、講責任、講是非的強大輿論氛圍。

(七)積極穩妥推進GPA談判工作。國務院對GPA談判工作高度重視,已于201311月初成立了GPA談判工作領導小組,目的是加強對談判工作的組織領導,推動談判工作全面深入開展。加入GPA談判涉及面廣,不僅需要GPA談判工作領導小組成員單位的全力支持,與其他中央單位和各級地方財政部門也密切相關。下一步,財政部還將召開專題會議就GPA談判工作進行部署安排

 

來源:《中國財政》雜志 201324

 
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